Eesti ühiskonnas hakati 2000. aastate alguses rääkima valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise vajalikkusest. Peamise probleemina toodi toona esile Eesti omavalitsuste väiksusest ja killustatusest tingitud haldussuutmatust ning vähest finantsvõimekust, mistõttu oli paljude kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV või omavalitsus) jaoks keeruline täita kõiki neile seadusega pandud olemuselt kohalikke ülesandeid.