AVALIK SEKTOR: Avaliku teenistuse seaduse peamised probleemid ja tulevikuväljavaated

Ebe Sarapuu ja Monika Tõniste tutvustavad justiitsministeeriumi analüüsi avaliku teenistuse kitsaskohtade ja lahenduste kohta.

Eestile on vaja uut avaliku teenistuse seadust, sest kehtiv regulatsioon on sisuliselt aegunud ning hakanud takistama avaliku sektori arengut, samuti ei ole see kooskõlas kõikide rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku teenistuse üldpõhimõtetega. Euroopa Liidu ning mitmete rahvusvaheliste organisatsioonide liikmena peab Eesti lisaks põhiseadusele arvestama ka üldiseid rahvusvahelisel ja Euroopa Liidu tasandil kehtivaid avaliku halduse põhimõtteid ning riikidele antud juhiseid ja soovitusi. Vajadust muuta avaliku teenistuse seadust kinnitab ka asjaolu, et alates seaduse jõustumisest 01.01.1996 on seda püütud korduvalt muuta ja tegelikkusega kooskõlla viia. Koostatud on mitmeid avaliku teenistuse kontseptsioone ja avaliku teenistuse seaduse eelnõusid (nt 2001. aastal 964 SE), kuid erinevatel põhjustel on eelnõude menetlemine pooleli jäänud.

Ajakohastamist vajaksid eelkõige formaalsed, paindumatud, ebaefektiivsed ja ebaselged sätted. Kõige enam tekitavad probleeme ametniku liiga lai mõiste, ebatõhusad ja bürokraatlikud avalikud konkursid, paindumatu atesteerimise korraldus, mittetoimiv edutamiste süsteem ja ametnike reserv ning läbipaistmatu ja seaduse mõttest mittelähtuv palgakorraldus. Samuti puudub avaliku teenistuse valdkonna eest vastutav üks selge pädevusega institutsioon.

Ajast aega on avaliku teenistuse reformikavades käsitletud avaliku teenistuse ulatust ning esitatud küsimusi ametnike mõiste ning eristaatuse kohta. Seega on püütud piiritleda ametnikkonna ulatust ning põhjendada nende erisusi võrreldes töölepinguseaduse alusel töötavate isikutega. Eestis on seni olnud probleemiks määratleda ametnikke institutsionaalsest vaatekohast, mistõttu on avalikus teenistuses ametnikke, kes täidavad funktsioone, mis ei eelda võimuvolituse kasutamist. Euroopa Kohus on oma lahendis esitanud kaks kriteeriumi, mille alusel võib öelda, kes on ametnik: a) otsene või kaudne avaliku võimu teostamine (st otsustusõigus eraisikute suhtes); b) riigi või teiste avalik-õiguslike asutuste üldiste huvide kaitse.[1] OECD 2000. aasta raportis on öeldud, et ametnikud on need, kes tegelevad juhtimisega, otsuste tegemisega, seadusandliku või täitevvõimu funktsioonidega või kellele on avalikku võimu teostavad asutused andnud eriti olulised ülesanded.[2]

Avaliku teenistuse seaduse rakenduspraktika käigus on selgunud, et seadusega reguleeritud avalike konkursside protseduure järgitakse põhjendamatult vähe ning avalikke konkursse ei usaldata. Konkursikorralduse peamisteks probleemideks on väga ranged protseduurireeglid seaduse tasandil ning reaalne oht konkursi luhtumiseks (2006. a luhtus 24% konkurssidest).[3] Atesteerimisest ei ole kujunenud vormi, milles ametnik oma töö ja selle tulemuste kohta süsteemselt ja piisava sagedusega tagasisidet saaks.[4] Atesteerimist kui hindamisvahendit kasutatakse üha vähem. Ametiasutused näevad atesteerimises tarbetut lisakohustust, sest ametnike hindamiseks kasutatakse alternatiivseid meetodeid – iga-aastased vestlused, kompetentside hindamine jms, mis sisuliselt täidavad samu eesmärke.[5] Edutamise süsteem on kohmakas ja ebaselge. Edutamisi on kasutatud eelkõige avalikest konkurssidest kõrvalehiilimiseks (ametnik nimetatakse edutamise teel ametikohale, millele tuleks tegelikult välja kuulutada avalik konkurss). Francisco Cardona[6] toob oma artiklis „Väljakutsed Eesti avaliku teenistuse jätkusuutlikus arengus“ välja, et Eesti avaliku teenistuse õiguslikus raamistikus on palju möödahiilimisvõimalusi, mis ei ole kooskõlas Euroopa standarditega. Ebakõlad avalduvad eelkõige teenistusse võtmisel ja edutamise küsimustes: kompetentsusel põhinev konkurents ei ole kohustuslikuks eelduseks kõigi ametnike ametisse nimetamisel ning edutamise puhul puudub konkurentsinõue sootuks.[7] Rahvusvahelised organisatsioonid soovitavad seadusega tagada võrdsed võimalused avalikku teenistusse sisenemisel ning karjääriks. Ametnike valik peab olema tagatud õiglase ja avatud konkursi kaudu ning põhinema kompetentsusel. Hindamissüsteemi kehtestamisel tuleb lähtuda sellest, et süsteem oleks objektiivne, ühtne ning fookustatud soorituse parandamisele.

Avaliku teenistuse palgakorralduse peamiseks probleemiks on palgasüsteemi läbipaistmatus – seadusega sätestatu ja rakendatava palgakorralduse vahel on suur erinevus. Põhipalga osakaal lõpp-palgast on ebaproportsionaalselt väike, konkurentsivõimeliste palkade maksmiseks tuleb palgakomponente kombineerida (ametniku palk moodustub enamasti palga diferentseerimisest ja erinevatest lisatasudest). Samuti ei ole ametniku palk seotud töö tulemuslikkusega – ei ole kujunenud selget seost ametikoha töö sisu ja keerukuse ning palgamäära vahel. Euroopa Nõukogu soovituste kohaselt peab ametnikel olema nende kohustustele ja funktsioonile vastav palk. Tasustamine peab kindlustama, et ametnikud ei tegeleks korruptsiooniga ega tegevustega, mis ei sobi kokku avalike ülesannete täitmisega. Ametnike palgatase peaks põhiosas olema tingitud ametniku teostatavatest ülesannetest. Palk võiks põhiosas koosneda põhipalgast, mida täiendatakse lisatasude ja tulemustasuga.[8]

Avaliku teenistuse toimimise ja arengu eest vastutavad eelkõige kolm institutsiooni: Justiitsministeerium, Rahandusministeerium ja Riigikantselei. Avaliku teenistuse kui terviku küsimustega ei tegeleta süsteemselt, mistõttu on vastutus erinevate asutuste vahel ning koordineerimistegevuse eesmärgid ebaselged. Cardona on märkinud, et Euroopa Liidu kõigis 15 „vanas“ liikmesriigis on ühele kesksele institutsioonile antud vastutus ja piisavalt võimu, et tagada oluliste süsteemiüleste põhimõtete ja ühiste standardite järgimine avalikus teenistuses.[9] Eesti avalik teenistus vajaks samuti selge pädevuse ning piisava võimega avaliku teenistuse eest vastutavat keskset organit.

Reformierakonna, Isamaa ja Res Publica Liidu ning Sotsiaaldemokraatliku Erakonna valitsusliidu programmis aastateks 2007–2011 on märgitud järgmised avalikku teenistust puudutavad eesmärgid:

1)  vähendatakse oluliselt avalike teenistujate arvu, laiendades riigi ja kohaliku omavalitsuse asutustes võimalusi töötada töölepingu alusel;
2)  suurendatakse avaliku sektori palgakulu üksnes samas tempos nominaalse tootlikkuse kasvuga erasektoris;
3)  suurendatakse avaliku sektori palgapoliitika läbipaistvust ja avaliku sektori palkade konkurentsivõimelisust;
4)  ühtlustatakse eri haldusalades, kuid samades valdkondades töötavate avalike teenistujate palgapoliitika;
5)  avalikustatakse kõigi avaliku sektori töötajate palgad;
6)  toetatakse töötajate võrdset kohtlemist ega toetata täiendavate eripensionide sisseseadmist.

Täiendavalt märgitakse, et valitsusliit võtab eelnimetatud eesmärkidest lähtuvalt vastu uue avaliku teenistuse seaduse.

Justiitsministeeriumi 2007. ja 2008. aasta tööplaanid näevad ette töötada välja avaliku teenistuse kontseptuaalsed alused ning koostada avaliku teenistuse seaduse eelnõu. Sellest tulenevalt valmis Justiitsministeeriumis õigusvõrdlev analüüs, mille eesmärgiks oli, kehtiva avaliku teenistuse õiguslike aluste võrdlemisel teiste Euroopa riikide regulatsioonidega ja Eesti õiguskorra probleemidest tulenevalt, teha ettepanekuid Eesti avaliku teenistuse regulatsiooni muutmiseks või uue regulatsiooni väljatöötamiseks. Valitsusliidu programmist ning Justiitsministeeriumi analüüsist lähtudes peab uus avaliku teenistuse seadus tagama efektiivse, paindliku, avatud, läbipaistva ja jätkusuutliku avaliku teenistuse ning kompetentsed, usaldusväärsed, tulemustele orienteeritud ja motiveeritud ametnikud. Uue avaliku teenistuse regulatsiooni koostamisel tuleb kindlasti arvestada ka uue töölepinguseadusega, mille sätted hakkavad edaspidi osaliselt kehtima ka avalikus teenistuses.

Autorid: Ebe Sarapuu ja Monika Tõniste
Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunikud


[1] Judgement of the Court of 17 December 1980 – Commission of the European Communities v Kingdom of Belgium. – Free movement of workers. – Case 149/79.
[2] Cardona, F. Scope of civil services in European countries. Trends and Developments. Seminar at the European Institute of Public Administration, Maastricht, 13.-14. November 2000.
[3] Avaliku teenistuse aastaraamat 2006. Koostanud Riigikantselei. Toimetaja K. Uus. Lk 79.
[4] Avaliku teenistuse aastaraamat 2003. Koostanud Riigikantselei. Toimetaja J. Järvalt. Lk 10.
[5] Avaliku teenistuse aastaraamat 2006. Koostanud Riigikantselei. Toimetaja K. Uus. Lk 84.
[6] Francisco Cardona on OECD Sigma programmi esindaja. 
[7] Avaliku teenistuse aastaraamat 2006. Koostanud Riigikantselei. Toimetaja K. Uus. Lk 9.
[8] Recommendation No R (2000) 6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe. Adopted by the Committee of Ministers on 24 February 2000 at the 699th meeting the Ministers´ Deputies.
[9] Avaliku teenistuse aastaraamat 2006. Koostanud Riigikantselei. Toimetaja K. Uus. Lk 11.

Osale arutelus

Toetajad:

Jälgi Raamatupidajat sotsiaalmeedias

RSS

Toetajad:

Palgakalkulaator

Tarkvara

Books 8 on uue põlvkonna äritarkvara väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele.

Põhipakett sisaldab kõike majandusarvestuseks esmatarvilikku võimaldades registreerida ostu ja müügitehinguid, jälgida klientide võlgnevusi ning enda võlgnevusi tarnijatele. Kõikidest sisestatud toimingutest tehakse automaatselt kanne pearaamatusse.

TAAVI PALK – parim valik kõigile palgaarvestajaile

Töötasude arvutamist ja maksustamist puudutava seadusandluse igaaastane muutumine ja uute peensuste jätkuv lisandumine on palgaarvestusest teinud ühe komplitseerituma valdkonna finantsarvestuses.

Valdkonna tööpakkumised

Unimed Grupp otsib VANEMRAAMATUPIDAJAT

Unimed Grupp OÜ

02. juuli 2017

Uudised